Územní studie představuje velmi četně užívaný nástroj územního plánování. Územní studie rozdělujeme na studie určené pro rozhodování a pro změnu územního plánu. A právě první z těchto skupin je předmětem tohoto příspěvku. Konkrétně se zaměříme na zvláštní podskupinu studií – předepsané územním plánem.
Důvodem, proč jsou územní studie oblíbeným nástrojem jak samosprávy, tak pořizovatelů, je snadnost jejich pořízení. Na rozdíl od územního plánu nebo regulačního plánu (souhrně označované jako územně plánovací dokumentace) nemají předepsaný způsob jejich pořízení. Při zajišťování územně plánovací dokumentace je nutné zapojit do procesu veřejnost a ostatní správní orgány (takzvané dotčené orgány). Pořizovatel je vázán správním řádem a výsledek je soudně přezkoumatelný. U územních studií nic takového není. Navíc, od zemních studií se lze odchýlit při povolování záměru, což je prezentováno jako projev flexibility a vstřícnosti. Bohužel však tento přístup má i své stinné stránky, které se nemusí vyplatit ani obci ani investorům.
Jednou jsem se při konzultaci s jedním z nejvýznamnějších právníků v oblasti územního plánování, kterého si najímají i velká města, zeptal, jak se dívá na stále více se rozmáhající trend vymezování velkých ploch, které mají být dle územního plánu dořešeny až právě předepsanou územní studí. Tento advokát to dle mého nazval zcela výstižně jako schovávání se před veřejností. Důvod je prostý – pokud v rámci veřejného projednání nechcete řešit určitou lokalitu s tím, že řešení bude nalezeno až územní studií, upíráte tím veřejnosti (a zejména vlastníkům) právo se k dané lokalitě vyjádřit v podobě, jak bude skutečně realizována. Jak již bylo uvedeno, u územních studií veřejnost nefiguruje. Problémem také je, že územní studie nejsou ani rozhodnutím ani opatřením obecné povahy, proti kterému by šlo uplatnit soudní přezkum podle soudního řádu správního. Výsledkem je, že majitel pozemku se tak nemůže vůči řešení nalezeném v územní studii bránit ani při jejím pořizování, ani v rámci soudního řízení. Jakou jistotu má budoucí vlastník při pořizování pozemku, že jeho záměr bude povolitelný, když neví, jestli bude daná studie vymáhána do puntíku nebo zcela vůbec. Tato nepředvídatelnost je ve své podstatě selháním územního plánování.
Představme si tedy nyní vlastníka pozemku, kterému je na pozemku vymezen zastavitelný pozemek pro bydlení. Takový vlastník bývá ve většině případů s výsledkem projednání spokojený a neuplatní v rámci veřejného projednání žádné námitky. Následně je pro danou lokalitu zpracována územní studie, která na jeho pozemku navrhuje komunikaci. Anebo zeleň, či školku. Majitel pozemku nemá prostředky, jak proti územní studii brojit, ledaže by podstoupil řízení o umístění stavby, která by mu pravděpodobně nebyla povolena, a následně podstoupil odvolací a soudní řízení. Toto však, jak jistě každý usoudí, nepřispívá předvídatelnosti stavebního řízení a jeho procesní ekonomii.
Zde se dostáváme k další vlastnosti územní studie, kterou je její nezávaznost. V praxi bohužel vedoucí k libovůli úředníka. Dle ustáleného výkladu se lze od územní studie odklonit, pokud bude nalezeno stavebníkem řešení srovnatelné. Jak to má ale udělat investor, který vlastní jeden pozemek z mnoha? Jakou relevanci má to, když přinese na úřad skicu zachycující alternativní řešení? A může to úřad po něm vůbec chtít? Věřím, že je patrné, že daný přístup k územnímu plánování není vhodný. Problémem je taktéž nerovnost jednotlivých investorů. Zatímco drobný investor nemá prostředky ovlivnit řešení celé lokality, velký developer, vlastnící velkou část lokality, může přijít se zcela odlišným řešením dané lokality. Je tak klidně možné, že zatímco v té stejné lokalitě nebude drobnému investorovi daný záměr povolen, developerovi povolen bude.
Územní studie, kterými se snaží obec nebo zpracovatel obejít proces příjímání územně plánovací dokumentace však přináší rizika nejen pro investory, ale i pro obec samotnou. Předně, obec nemá kontrolu nad tím, jak území bude skutečně vypadat. Rozhodovat totiž bude stavební úřad a obec má toliko postavení účastníka správního řízení. Problémy však taková studie přináší taktéž úřadům samotným v jejich rozhodovací praxi. Představmě si například situaci, kdy územní studie navrhuje vstřícnou křižovatku (tj. klaisckou křižovatku ve tvaru kříže). Avšak jak již bylo zmíněno, protože se od územní studie lze odklonit, může zástavba v území být realizována tzv. „salámovou metodou“, kdy jsou vždy realizovány pouze určité části dané lokality a při těchto realizacích se jednotliví investoři tu více a tu méně odklánějí od původní koncepce. Výsledkem tak často bývá taková realizace území jako celku, ze kterého se koncepce vytratila. V případě, kdy jeden vlastník posune komunikaci na pozemek svého souseda, může jednoduše nastat situace, kdy uvažovaná křižovatka již není vstřícná (neumožňuje přímý průjezd) a z hlediska dopravních inženýrství se jedná o řešení, které má daleko k řešení optimálnímu.
Taktéž nastává s přístupem investorů, kterému se v odborných kruzích říká „vyžírací metoda“. Jedná se o situace, kdy dříve příchozí investoři mají širší možnosti v odklánění se od územní studie, a to právě na úkor investorů později příchozích. Představme si například situaci, kdy územní studie předpokládá umístění školky na určitém pozemku. Majitel pozemku však na daném místě zvažuje výstavbu rodinného domu. Daný investor, obzvlášť pokud se jedná o silného developera, může prosadit takové odklonění se od územní studie, kdy na svém pozemku bude realizovat rodinný dům a školka bude realizována napozemku soudením. Soused je tak nejen krácen na svých právech z územní územního plánu, ale nyní i z územní studie. Sporným bodem může být také vymezování územní studií takových záměrů, pro které by měla být územním plánem vymezena samostatná plocha s rozdílným způsobem využití. Například se lze setkávat s názorem, že je přípustná taková územní studie, která právě vymezuje pozemky pro školku v plochách pro bytovou výstavbu, protože plochy pro bytovou výstavbu standartně školství umožňují. Tento pohled je však dle mého názoru mylný, protože pro školství mají být vymezovány samostatné plochy a není přípustné, aby územní studií bylo de facto změněno veřejně projednané funkční využití – v daném případě z bydlení na školství. Výše uvedené případy jsou nejlepší cestou k soudním sporům a k náhradám škody v řádech milionů korun.
Neradi bychom však, aby čtenář dospěl k závěru, že územní studie pro rozhodování by neměli být v územním plánování využívány. Naopak, jedná se o dobrý nástroj, ke kterému je nutné přistupovat střídmě. Cílem takovýchto územních studií by nemělo být nahrazení regulačního plánu nebo dopracování koncepce územního plánu. Územní studie by měla sloužit pouze jako odborný podklad při ochraně veřejného zájmu (například charakteru území) nebo k upřesnění prvků územním plánem již vymezených (například šířky komunikací nebo řešení prvků protipovodňové ochrany).